Os comentários da CCP ao OE 2012

1. Todos convergimos na afirmação da gravidade da situação em que o país se encontra. Por culpa própria e, também, por erros alheios.

Por isso, o Orçamento de Estado (O.E.) para o próximo ano não pode deixar de reflectir o estado a que as nossas contas públicas chegaram e o esforço «colossal» necessário para inverter a situação e, sobretudo, para respeitar os compromissos assumidos em matéria de redução do défice. Uma das maiores dificuldades tem que ver com a “orçamentação” forçada de despesas que anteriormente eram suportadas pelo mercado financeiro internacional que fechou as portas às empresas e aos bens portugueses.

Mesmo que muitos considerem – como nós consideramos – que a trajectória de redução do défice deveria ser menos abrupta, concordamos com a posição do Governo de não colocar na praça pública essa eventualidade ou, pior, declarar unilateralmente que Portugal não está em condições de respeitar esse compromisso. Tal não impede que consideremos que o Governo, face aos recentes desenvolvimentos da crise do euro, se deve bater nas instâncias próprias pela renegociação de alguns pontos do Acordo, com especial ênfase pelo que se relaciona com os prazos de redução do défice orçamental

Não contemplando novos cenários hipotéticos, o O.E. 2012 tem inevitavelmente que conter medidas que agravam fortemente as condições de vida da generalidade dos portugueses e que exercem um efeito recessivo sobre a economia no seu conjunto, traduzido em encerramento de empresas e mais desemprego, em resultado menos das condições da oferta do que da redução da procura agregada por parte das empresas.

2. Mas este quadro de base que reduz, sem dúvida, a margem de manobra de qualquer governo, não significa que não existam escolhas a fazer e que, as mesmas, não se subordinem ao primado das opções políticas de quem governa. Não estamos perante um mero exercício contabilístico de “corte e costura”, em que tudo se resumiria a manipular números com total indiferença pelo seu significado.

E um primeiro aspecto a merecer um severo reparo prende-se com a forma como as medidas gravosas e penalizantes, são descontextualizadas de um projecto de futuro para o país. Ou seja, a proposta do governo (seja no O.E. seja nas GOP 2012-2015) reforçada pelo discurso dos seus responsáveis “serve-nos” uma recessão agravada, mas, ao mesmo tempo, silencia toda a margem de esperança que no rescaldo da mesma possa emergir. Mesmo a incipiente retoma prometida para 2013 tem um gosto algo insípido, permitindo todas as dúvidas sobre o grau de convicção com que o Governo encara essa inflexão.

De facto, para passarmos de uma recessão profunda em 2012 a um crescimento, mesmo que moderado, em 2013 seria indispensável que o O.E. do próximo ano contemplasse um conjunto de medidas, não apenas do lado das finanças públicas, mas do lado da economia que modelassem essa passagem. Sabe-se que o esforço adicional em 2013 ao nível do défice não é de molde a dar qualquer folga do lado da despesa e poucos acreditam que a procura externa dirigida à economia portuguesa possa ter um crescimento exponencial nesse ano.

A evolução da conjuntura internacional e o cenário macroeconómico que, em parte, foi construído com base nesta são os maiores factores de incerteza que condicionam o próprio cumprimento das metas orçamentais. Embora o governo refira que o cenário macro que apresenta já incorpora o impacto das medidas constantes na proposta de Orçamento, é nossa convicção que aquele estará marcado por algum excesso de optimismo, seja quanto ao PIB, seja quanto aos números da procura interna. Também não se nos afigura convincente que, face à evolução prevista nos nossos principais mercados das exportações, os valores previstos para o crescimento das exportações em 2012 possam considerar-se muito consistentes, o que significa que se o cenário macro tiver que ser revisto, não é possível garantir o cumprimento das metas orçamentais e, mesmo que as condições de financiamento não se alterem, permanece um grau elevado de incerteza sobre a eventual necessidade de novas medidas, o que é, por si só, um factor psicológico de agravamento da situação, gerando uma maior inibição por parte dos agentes económicos e das famílias.

3. Mas da nossa leitura do documento o que mais merece ser destacado pela negativa é a pouca relevância dada ao crescimento da economia e à competitividade das nossas empresas.

Sabemos todos que os tempos não permitem nem recomendam grandes investimentos públicos e que a prioridade deve estar do lado do investimento empresarial. Considerando os meios de que o Governo dispõe, a sua acção pode exercer-se fundamentalmente na aplicação do QREN e na sua reconversão e na diminuição dos custos de contexto em que a actividade empresarial se movimenta. Ora, em nenhum destes âmbitos, são apresentadas iniciativas que permitam evidenciar a relevância com que o Governo encara este desafio estratégico do país (nem na proposta de O.E., nem nas GOPs). A medida mais referenciada, permitindo o alargamento do horário de trabalho no sector privado, tem efeitos em casos particulares de empresas com carteiras de encomendas a que não conseguem dar resposta, nalguns sectores de mão de obra intensiva ou em que existam excesso de horas extraordinárias. Mas na maioria dos casos em que a crise se traduz numa insuficiente procura assim como na maioria do tecido empresarial tem um efeito reduzido ou mesmo nulo. Por isso consideramos que a limitação das férias a 22 dias, a supressão de alguns feriados e o ajustamento dos restantes de modo a eliminar as pontes, bem como a introdução do banco de horas por acordo individual, teriam muito maior eficácia e são medidas transversais a todos os sectores da economia, e não discriminatórias.

Por último, não podemos deixar de expressar a nossa preocupação pela forma como, a propósito da questão da redução da TSU, o Governo parece olhar para o nosso tecido produtivo, expressando uma visão totalmente anacrónica sobre a realidade das economias mais avançadas, pugnando por uma discriminação, relativamente ao conjunto de nosso tecido produtivo, a favor das empresas exportadoras da indústria transformadora (a que se condescende acrescentar o sector hoteleiro). Esta forma de segmentação e atomização da cadeia de valor dos nossos produtos (bens e serviços) a ser prosseguida ao nível das políticas micro-económicas levaria a uma crescente evolução em perda da economia portuguesa, num tempo em que, cada vez mais, se deve olhar para o processo de criação de valor de forma integrada, sem artificiais divisões horizontais que é tudo o que não deve ser incentivado.

II – EM MATÉRIA FISCAL, APRECIAÇÃO
A Proposta de Lei do Orçamento de Estado para 2012, introduz um conjunto de alterações, todas elas conducentes a um agravamento da carga fiscal, para as empresas e famílias, mas esta proposta introduz ainda um conjunto de medidas que se traduzem numa nova e ampla redução das garantias dos contribuintes, individuais e empresas, que, nalguns domínios, se tornam verdadeiramente inaceitáveis, como veremos.

São as seguintes as principais alterações introduzidas pela PLOE 2012:

Tributação das Empresas
Assinala-se, desde logo, a eliminação da taxa de 12,5% para os primeiros € 12.500 de matéria colectável do IRC, o que constitui um agravamento muito significativo para pequenas empresas.

Assinala-se, ainda, o agravamento da derrama estadual que passa a incidir sobre lucros tributáveis acima de € 1.500.000, a taxas superiores à actual.

Assim, temos um primeiro escalão entre € 1.500.000 e € 10.000.000, sujeito à taxa de 3% e outro escalão de 5% a partir deste limite. Em conformidade com esta alteração, iremos ter um agravamento dos pagamentos adicionais por conta.

O prazo para a dedução de prejuízos foi alargado para 5 anos, mas passa a ser imposto um limite máximo anual para essa dedução, correspondente a 75% do lucro tributável, o que redunda sempre em pagamento de impostos.

Também as regras para o cálculo da derrama foram alteradas no caso de empresas sujeitas ao regime especial de tributação dos grupos de sociedades, no sentido do seu agravamento.

IRS
No plano do IRS, cabe-nos aqui salientar o agravamento da tributação do factor trabalho operada pela redução do limite de não sujeição a IRS dos subsídios de almoço e da tributação das importâncias recebidas por cessação do contrato de trabalho e equiparado, aspecto que nos suscita a maior perplexidade, quando de pretende fomentar a mobilidade deste factor produtivo.

Para além disso, sublinha-se a criação de uma taxa adicional de IRS para rendimentos colectáveis superiores a € 153.300,00 – taxa que é de 2,5%.

Tudo isto redunda em redução do poder compra com consequências negativas em termos de consumo e poupança das famílias.

IVA
No plano do IVA, as questões com mais impacto decorrem das alterações a introduzir nas Listas anexas ao Código.

Por outro lado, prevê-se a introdução de uma norma anti-abuso com objectivo de criar entrave à prática de preços fora dos valores de mercado nas operações entre partes relacionadas.

Benefícios Fiscais
No domínio dos benefícios fiscais, assinala-se a revogação dos benefícios fiscais à interioridade, o que induz um agravamento fiscal muito significativo para as empresas aí situadas que, além do mais, beneficiavam de uma taxa de IRC bastante reduzida (10% ou 15%, consoante os caso).

Justiça Fiscal
No domínio da justiça fiscal, assiste-se um agravamento significativo dos limites em abstracto das coimas e dos montantes das diversas contra-ordenações.

Assiste-se também a um agravamento do período das penas para os crimes fiscais.

Estas alterações não são compreensíveis, quando as actuais molduras contra-ordenacionais e penais são já bastante pesadas e se tende a punir com contra-ordenação comportamentos que não mereceriam este tipo de sanções, como é o caso de algumas situações de falta de entrega de imposto ou de erros e omissões praticadas nas declarações e comunicações legais.

Por outro lado, verifica-se o aumento do prazo de caducidade para 12 anos quando estiver em causa facto tributário conexo com paraísos fiscais, o que se afigura excessivo por colidir com o princípio da certeza e segurança jurídica.

Outra importante redução das garantias dos contribuintes tem a ver com o alargamento do prazo de contagem de juros de mora que, em regra, até à data, eram contados pelo período máximo de 3 anos. A Proposta elimina este limite temporal.

É uma situação da maior gravidade, porquanto os processos de contencioso tendem a arrastar-se por anos a fio, sem que os contribuintes possam ser responsabilizados por esse atraso, tornando o recurso a contencioso proibitivo. Ora esta circunstância colide com os mais elementares direitos de defesa dos contribuintes e suscita ainda problemas de aplicação no tempo que deveriam ser acautelados.

Ainda no sentido da redução das garantias dos contribuintes assinala-se o alargamento do prazo para aplicação das normas anti-abuso de 3 para 4 anos.

III – PROPOSTAS DA CCP EM MATÉRIA FISCAL

A) Medidas constantes da Proposta que deverão ser retiradas:
Considera-se existir na PLOE um leque de medidas que não pode merecer aprovação, destacando-se as seguintes:

Justiça fiscal
Com impacto transversal a toda a economia, não são aceitáveis algumas das alterações que se projectam no domínio da justiça fiscal, das quais se destacam:

1. Eliminação do prazo máximo de contagem de juros de mora
Presentemente, como regra geral, os juros de mora são contados pelo prazo máximo de 3 anos. A eliminação deste limite coloca um ónus sobre os sujeitos passivos totalmente inaceitável.

Recorde-se que ao longo do tempo foram sendo inseridas na lei medidas que alargaram substancialmente a contagem dos prazos de prescrição.

2. Agravamento da punição quer para contra-ordenações quer para crimes fiscais
Trata-se, no actual contexto de austeridade, de uma medida em contra ciclo. De facto, embora se compreenda o efeito dissuasor do agravamento, designadamente para certas práticas condenáveis, a verdade é que hoje em dia existe um leque de contra-ordenações para punir situações que, em bom rigor, nem deveriam ser qualificadas como tal, situações essas que acabam por ser objecto de punição severa e que, por força da medida ora proposta, serão ainda punidas de forma agravada.

Há que distinguir as situações e dar-lhes o tratamento que merecem, em vez de se adoptar por uma medida cega que as agrava a todas de forma indiscriminada.

IRC – Taxa reduzida
Ainda transversal a toda economia é a anulação do primeiro escalão do IRC – que atinge toda a matéria colectável até € 12.500 – e que, no actual quadro conjuntural, não pode ser mantida, por induzir um agravamento tributário de 50%.

IRC – Reporte de prejuízos
Do mesmo modo, também não pode mantido o regime de limitação anual da dedução dos prejuízos fiscais que se propõe – que não pode exceder o montante correspondente a 75% do lucro tributável – o que obriga empresas que se encontrem em situação difícil – em virtude da existência de prejuízos – a pagar impostos.

IRC – Derrama estadual
Temos ainda o aumento das taxas da Derrama Estadual que eleva as taxas de tributação das empresas que a ela fiquem sujeitas para níveis similares aqueles que tínhamos há uma década atrás.

V. Benefícios fiscais – interioridade
No plano dos benefícios fiscais, não é aceitável a eliminação dos benefícios fiscais à interioridade.

O combate à desertificação está longe de estar ganho e a conjuntura económica existente é, a nosso ver, propícia à deslocação de pessoas e empresas para as zonas interiores, menos desenvolvidas, pelo que não deve ser retirado este benefício fiscal.

IVA
Deve ser repensada a alteração na estrutura de taxas do IVA, sobretudo tendo em mente o impacto sectorial da alteração da taxa no sector da restauração. Esta medida tem impactos directos no próprio sector e impactos sociais que decorrem do encarecimento do preço de venda das refeições, com manifesto prejuízo do bem-estar das pessoas, não sendo seguro que surta dela qualquer incremento da receita fiscal.

B) Medidas a consignar na Lei do OE

Justiça Fiscal
Afigura-se fundamental repor algumas das garantias que, ao longo do tempo, foram sendo retiradas aos sujeitos passivos:

a) Caducidade do direito à liquidação sempre que esse direito à liquidação respeite a factos relativamente aos quais foi instaurado inquérito criminal.

Nestes casos, o prazo de caducidade é alargado até ao arquivamento ou trânsito em julgado da sentença, acrescido de um ano.

Embora se admita esse alargamento quando estejam em causa indícios da prática de crimes fiscais, esse direito só pode invocado a partir da primeira vez em que o arguido tome conhecimento desses factos, nunca em fase anterior, como sucede presentemente, sob pena de se ferir gravemente o princípio da certeza e segurança jurídica.

b) Prescrição: deve ser reposto o normativo que limitava a interrupção da contagem do prazo de prescrição das dívidas fiscais.

Recorde-se que esse prazo é longo – 8 anos – sendo que a citação, a reclamação, o recurso hierárquico, a impugnação e o pedido de revisão oficiosa da liquidação do tributo interrompem a prescrição.

Pretende-se que a paragem destes processos por período superior a um ano por facto não imputável ao sujeito passivo faça cessar o efeito interruptivo, somando-se, em tal caso, o tempo que decorrer após esse período ao que tiver decorrido até à data da autuação.

Trata-se apenas da reposição de uma garantia que foi retirada em 2007.

c) Extinção da execução por virtude da paragem do processo executivo por prazo superior a um ano.

De há muito a esta parte existe uma disposição na lei (Código de Procedimento e de Processo Tributário) que prevê a extinção da execução dentro de um ano contado da instauração da execução, salvo causas insuperáveis, devidamente justificadas. Esta norma tem sido interpretada pela Administração Tributária e pelos Tribunais como sendo uma disposição com efeitos internos, com uma justificação muito conveniente à máquina fiscal, mas sem grande fundamentação e manifestamente ao arrepio da sua letra.

Deve ser alterada a norma de forma a ser-lhe dado alcance efectivo, com vantagens para o bom andamento dos processos e da segurança e certeza jurídica.

Plano prestacional de regularização de dívidas fiscais
O último plano desta natureza remonta a 2002 e ficou conhecido como Plano Ferreira Leite.

No contexto de austeridade que vivemos, a falta de liquidez que se verifica no mercado coloca muitos agentes económicos para uma situação de total incapacidade de honrar os seus compromissos, designadamente em matéria fiscal.

Num tal quadro excepcional – que também justificou e continua a justificar medidas legislativas que ferem direitos adquiridos ou legitimas expectativas dos agentes económicos – justifica-se, por igualdade de razão, uma medida desta natureza.

Sublinha-se que na última meia dúzia de anos vieram a admitir-se três regularizações de elementos patrimoniais de capitais no exterior. Por isso, deve dar-se uma oportunidade de regularização de dívidas fiscais aos sujeitos passivos com manifestas dificuldades de tesouraria, mediante a criação de um quadro especialmente favorável em termos de prazo, de taxas de juros e de atenuação especial das punições que porventura possam estar em causa.

Compensação de créditos sobre o Estado e dívidas fiscais
Existe um grande número de empresas com elevados créditos sobre o Estado (que tende a pagar tarde) e que têm de fazer um esforço adicional de financiamento para honrar as suas dívidas fiscais, quando poderiam, ter a sua tesouraria muito aliviada se pudessem fazer um acerto de contas directo.

Impõe-se a instituição de um regime de formalidades simplificadas e céleres para tornar a compensação um meio efectivo de cumprimento das obrigações de pagamento de impostos.

IRC/IVA
No domínio do IRC é fundamental um regime verdadeiramente simplificado para pequenas actividades económicas.

Admite-se que se substitua a tributação do rendimento real por um rendimento normal, dando-se a opção aos sujeitos passivos que se considerem prejudicados de optar pelo regime de tributação do rendimento real.

Esse regime deveria ter um paralelo ao nível do IVA, desonerando-se estes sujeitos passivos de quaisquer outras obrigações fiscais que fossem além do pagamento destes impostos e de um sistema de facturação certificado, como aliás já sucede para a generalidade dos sujeitos passivos.

IRC – Pagamento Especial por Conta
No enquadramento anterior, considera-se que deveria ser substituído por uma colecta mínima ajustada a cada sector, na prática um imposto de “porta aberta” a exemplo do que sucede em vários países como por exemplo Espanha.

IVA – regime de caixa
No quadro actual em que os recebimentos, sejam eles do sector público, sejam do sector privado, vêm sendo sucessivamente atrasados, coloca-se com maior premência a adopção de um regime de exigibilidade do imposto com base nos recebimentos.